(Hira Jhamtani – Denpasar) - Tulisan yang akan terbagi menjadi tiga bagian ini, akan menganalisis kebijakan pangan dalam perspektif pembangunan dengan membahas empat aspek:  produksi dan produktivitas, distribusi dan sistem perdagangan global, pelemahan  sistem lokal; dan kegagalan institusional. Tulisan ini pernah dimuat dalam WACANA Edisi 23, Tahun VIIII 2008,  www.insist.or.id.

Pada Oktober 2006, pemerintah Indonesia, dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), memutuskan membeli 32 kendaraan lapis baja pengangkut personal (Armoured Personnel Carriers -APCs) tipe VAB (Vehicule de l’Avant Blinde), biasa dikenal sebagai panser untuk dikirim ke Lebanon sebagai bagian dari kontribusi Indonesia pada operasi  pasukan penjaga perdamaian PBB yang sedang menangani konflik di negara tersebut (Kompas, 11 Oktober 2006). Pada saat yang sama, Badan PBB untuk Dana Pendidikan Anak-anak (UNICEF) mengumumkan bahwa jumlah bayi di bawah umur lima tahun (balita)  yang mengalami kurang gizi meningkat dari 1,8 juta pada 2005 menjadi 2,3 juta pada 2006. Disamping itu, empat  juta anak (di atas lima tahun) yang mengalami kekurangan gizi. Dan sekitar 10 persen dari anak-anak tersebut biasanya  meninggal dunia (Kompas, 11 Oktober 2006).

Ini adalah sebuah  ironi. Negeri yang tidak bisa memelihara bayinya dan dimana lebih dari 110 juta penduduk (53% dari 220 juta penduduk) hidup dengan pendapatan di bawah $AS 2 (Rp. 18.000) per hari, telah menghabiskan Rp. 287 miliar untuk membeli panser  yang  digunakan di Lebanon (Kompas, 7 dan 11 Oktober 2006). Jumlah tersebut mungkin nampaknya  tidak besar, tetapi kalau diinvestasikan dalam program pembangunan, bisa membantu mengurangi jumlah anak kurang gizi dan orang kelaparan di Indonesia melalui program penyediaan lapangan  kerja dan kewirausahaan di pedesaan.

Bagaimana dana pembangunan digunakan dan untuk apa  adalah  hal penting untuk menyelesaikan masalah kerawanan pangan pada tingkat masyarakat dan nasional. Kebijakan apa yang dirumuskan dan bagaimana kebijakan tersebut dibuat serta dilaksanakan  juga penting untuk menangani persoalan kerawanan pangan. Dengan kata lain, ketahanan pangan nasional adalah persoalan pembangunan dan keadilan.

Ketahanan pangan adalah keadaan dimana semua penduduk memiliki akses fisik dan ekonomi pada pangan untuk mendapatkan gizi  yang cukup bagi kehidupan yang produktif dan sehat (Pribadi, 2001). Undang-undang No. 7/1996 tentang Pangan mendefinisikan ketahanan pangan sebagai “kondisi terpenuhinya pangan bagi  setiap rumah tangga yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, merata dan terjangkau”. Di Indonesia, sekitar 25,97 juta orang (12 % dari jumlah penduduk) tidak memiliki ketahanan pangan pada 2004, dan 3,81 juta balita   (19,37% )  mengalami kekurangan gizi. Sekalipun jumlah orang yang tidak memiliki ketahanan pangan menurun menjadi 14,98 juta (7 %), dan jumlah anak yang kekurangan gizi turun menjadi 1,8 juta pada 2005 (Nainggolan, 2006), laporan UNICEF mengindikasikan bahwa jumlah anak kurang gizi naik menjadi 2,3 juta pada  2006 (Kompas, 7 Oktober 2006).  Atlas Kerawanan Pangan (The Food Insecurity Atlas - FIA) yang disusun  Badan Ketahanan Pangan Nasional dan Program Pangan Dunia (World Food Program - WFP)  tahun 2005 melaporkan bahwa 100 dari 265 kabupaten yang dianalisis, dikategorikan sebagai daerah rawan pangan berdasarkan beberapa indikator, seperti ketersediaan pangan, kesehatan, gizi, dan akses pada pangan.

Ketahanan pangan diukur dari ketersediaan energi dan protein per kapita per hari. Di tingkat makro, pada tahun 2000 ketersediaan energi di Indonesia adalah 2.992 kilokalori/kapita/hari, lebih tinggi daripada  yang direkomendasikan yaitu 2.550 kilokalori/kapita/hari. Demikian pula, ketersediaan protein untuk konsumsi adalah  80 gram/kapita/hari, yang lebih tinggi daripada  jumlah yang direkomendasikan yaitu 55 gram/kapita/hari. Di tingkat mikro, konsumsi energi hanya 1.849 (82%) kilokalori/kapita/hari dan konsumsi protein hanya 48,7 gram/kapita/hari. Hal ini menunjukkan bahwa ketahanan pangan di tingkat nasional tidak diikuti ketahanan pangan di tingkat mikro (Pribadi, 2001), dan  menunjukkan kesenjangan antar kelompok masyarakat.

Artinya ketersediaan pangan tidak serta merta berarti ketahanan pangan untuk semua rakyat. Karena itu ketahanan pangan perlu dilihat  dari perspektif pembangunan, keadilan dan sebagai sebuah sistem. Dari segi ekonomi, ketahanan pangan terdiri dari tiga subsistem yang saling terkait: pasokan, distribusi dan konsumsi. Dari segi kelembagaan, ketahanan pangan tercapai melalui sinergi antara subsistem individu/keluarga, masyarakat dan pemerintah/subsistem nasional. Mekanisme subsistem ini dihubungkan dengan berbagai aspek pembangunan lain seperti pertanian, transportasi, teknologi, sumber daya alam dan lingkungan, perdagangan, kesehatan dan pendidikan (Pribadi, 2001). 

Produksi dan produktivitas pangan

Setiap rejim yang berkuasa di Indonesia sejak kemerdekaan secara retorika menekankan pentingnya mewujudkan ketahanan pangan di tingkat nasional. Tapi program ketahanan pangan nasional hampir selalu semata-mata difokuskan  pada produksi beras. Misalnya pemerintah Soekarno mencanangkan kebijakan intensifikasi dan pembukaan  lahan, yang dikenal dengan Padi Sentra pada 1958, diikuti Komando Operasi Gerakan Makmur (KOGM) pada 1959, dan program swasembada pangan pada 1961. Kebijakan tersebut  menjadi dasar bagi program Revolusi Hijau pada masa  pemerintahan Soeharto, dikenal sebagai  program  Bimbingan Masal (Bimas) pada 1969. Program Bimas meliputi pembangunan sarana irigasi, perbaikan teknik penanaman dan pengendalian  hama/penyakit, dan kredit lunak untuk pertanian (Pribadi, 2001).

Program Bimas tersebut  dikatakan telah menciptakan swasembada pangan pada 1984 saat impor  beras Indonesia jauh berkurang. Tetapi kondisi ini berlangsung hanya sepuluh tahun, sampai 1994 saat Indonesia mulai mengimpor beras lagi (Buchori, 1999)  dan berlangsung  hingga sekarang. Upaya untuk menciptakan ketahanan pangan, seperti disebutkan di atas,  mengandung tiga kelemahan: (1) upaya ini ditekankan  pada peningkatan produksi beras bukan pendapatan petani; (2) peran pemerintah sangat kuat, sehingga hanya ada sedikit atau bahkan tidak ada ruang bagi masyarakat untuk mengembangkan inisiatif ketahanan pangan berdasarkan sumberdaya lokal; (3) membutuhkan dana besar (Pribadi 2001). 

Akibatnya, produksi dan produktivitas beras tidak bisa dipertahankan.  Antara tahun 1996 dan 2001, wilayah penghasil beras dan produktivitas stagnan[i]. Berbagai faktor teknis, ekologis, sosial, ekonomi dan politik menyebabkan penurunan produktivitas pertanian di Indonesia, bukan hanya di subsektor beras. Penurunan  harga jual bagi petani, kenaikan harga sarana produksi, fluktuasi harga di pasaran serta lemahnya dukungan bagi peningkatan kesejahteraan petani merupakan faktor  penting dalam penurunan produktivitas (Buchori, 1999). 

Yang terpenting, konsep monokultur dan intensifikasi industri, yang diterapkan sejak akhir dekade 1960-an untuk meningkatkan produktivitas pangan terbukti tidak bisa bertahan. Kebijakan produksi pangan ditujukan untuk intensifikasi satu jenis tanaman misalnya beras melalui Revolusi Hijau, atau udang di sektor perikanan, melalui Revolusi Biru. Produksi beras bahkan dibatasi pada sistem sawah basah, meskipun masyarakat mampu mengembangkan sistem penanaman padi lahan kering di berbagai wilayah seperti Nusa Tenggara Timur dan Kalimantan.

Ada anggapan umum bahwa pangan pokok semua penduduk Indonesia adalah nasi, meskipun negara ini memiliki beraneka  tanaman non-beras (umbi-umbian, jagung, sagu dan kacang-kacangan). Akibatnya kebijakan produksi pangan memberikan perhatian tidak seimbang terhadap pangan lain bahkan hingga kini. Padahal, pengelolaan pangan non-beras terdapat pada banyak masyarakat bahkan di Jawa. Kita perlu memahami bahwa saat Pemerintah Indonesia menerima penghargaan dari FAO pada 1984 untuk keberhasilan dalam produksi pangan, realitasnya ialah bahwa negara ini mencapai swasembada beras bukan pangan.

Satu aspek penting intensifikasi industri dan penanaman monokultur adalah pemakaian pestisida kimia tanpa kendali. Dalam jangka panjang ini menciptakan resistensi dan munculnya kembali hama – virus tungro pada beras, vibrio pada udang, dan Influenza unggas atau flu burung. Salah satu contoh adalah  epidemi virus pada dekade 1990an,  yang berlangsung  selama empat tahun, mengakibatkan gagal panen, kadang-kadang sampai mencapai angka 100%  terutama di Jawa, Sulawesi dan Sumatera. Epidemi ini mengakibatkan turunnya produksi udang untuk ekspor, bangkrutnya petani tambak kecil dan kerusakan lingkungan (Jhamtani, 2003).

Pertanyaan utama yang harus dijawab oleh para pakar dan Departemen Pertanian adalah mengapa produktivitas tanaman pangan kita rendah? Misalnya, produktivitas jagung hanya  2,8 ton/ha dibanding 5-6 ton di China (FAO, 2003 dalam Kariyasa dan  Sinaga, 2004)  ). Apakah memang petani Indonesia tidak inovatif, atau bibit yang digunakan tidak baik, atau kesuburan lahan sudah menurun, atau kepemilikan lahan amat kecil sehingga tidak efisien, atau ada faktor lain? Beberapa jenis pengembangan tanaman pangan, terutama padi, amat diperhatikan pemerintah, tetapi produktivitas tetap sulit meningkat. Padahal ubi jalar, yang tidak terlalu diperhatikan pemerintah, dibandingkan dengan padi dan jagung, justru bisa ditingkatkan produktivitasnya.  Menurut data Badan Pusat Statistik (2004) (dalam Departemen Pertanian 2005),   meskipun wilayah penghasil ubi jalar  menyusut dari 1.324.259 ha pada 1995 menjadi 1.259.152 ha pada 2004, produktivitas meningkat dari 117 kwi/ha menjadi 155 kwi/ha. Ubi jalar merupakan  tanaman penting bagi masyarakat lokal terutama sebagai makanan alternatif selama krisis atau kekurangan pangan tetapi diabaikan pemerintah dan bahkan diberikan reputasi sebagai makanan orang miskin yang tidak bisa membeli beras.

Produksi tanaman pangan utama, seperti beras, jagung dan kacang kedelai, juga terdistribusi secara tidak merata, dan bias ke Jawa. Misalnya, 51% wilayah penghasil beras,  64% wilayah penghasil jagung berada di Jawa, 63% wilayah penghasil kedelai berada di Jawa, yang menyumbang 57% produksi beras, 68% produksi jagung dan 69% produksi kedelai di tingkat nasional (Swastika dkk, 2002).  Tapi  Jawa menghadapi  tingkat konversi lahan pertanian tertinggi dan produktivitas tanaman juga sudah jenuh. Jadi hal ini bisa jadi merupakan salah satu faktor utama lain.

Untuk mencegah hilangnya lahan pertanian di Jawa, di masa lalu pemerintah membuka lahan pertanian baru di pulau-pulau yang kurang subur seperti Kalimantan dan Sulawesi. Mega Proyek yang mengkonversi satu juta hektar hutan rawa di Kalimantan Selatan dan Kalimantan Tengah menjadi sawah berubah menjadi bencana bukannya meningkatkan pasokan pangan. Namun pelajaran ini dilupakan. Baru-baru ini, pemerintah juga  mencanangkan program untuk menciptakan 25 juta hektar sawah (The Jakarta Post, 18 Juni 2005) tanpa menjelaskan lahan apa yang akan dibuka menjadi sawah. Krisis pangan dan pertanian tidak bisa dipecahkan hanya dengan membuka lahan pertanian baru tanpa kebijakan untuk melindungi lahan pertanian subur dari upaya konversi.

Luas lahan pertanian dan produktivitas tanaman pangan adalah kunci dalam peningkatan produksi, namun pemerintah nampaknya belum mampu mempertahankan keduanya melalui kebijakan pertanian dan tata guna lahan maupun dalam pola pembangunan secara keseluruhan.