[Hira Jhamtani – Denpasar] - "Kami kecewa dengan negara-negara besar yang meminta kami untuk meliberalisasi perdagangan dan ekonomi kami, dan pada saat yang sama, negara tersebut juga takut berdagang dengan di tingkat lapangan permainan yang adil. (We are disappointed the big countries that ask us to liberalise our trade and economy, that those same countries are afraid to trade with us on a level playing field, on a fair basis)." Menteri Perdagangan Burkina Faso, Mamadou Sanou.

Pernyataan di atas menunjukkan bahwa agenda negara-negara maju tidak hanya  mendominasi perundingan perdagangan internasional di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) tetapi juga tetap melakukan proses yang penuh hipokrasi.

Media arus utama mengatakan kegagalan perundingan WTO Juli 2008 adalah karena China dan India tidak mau kompromi tentang mekanisme pengamanan di bidang pertanian. Namun kedua negara tersebut dengan dukungan lebih dari 100 negara berkembang memberikan informasi yang berlawanan dan bahkan mengungkapkan proses dan substansi yang tidak adil dalam perundingan tersebut.

Catatan ini menyajikan dua hal utama yaitu cacat proses dalam WTO dan isu Mekanisme Pengamanan Khusus (SSM - Special Safeguard Mechanism) dalam bidang pertanian yang dikatakan sebagai ’penyebab kegagalan perundingan’ oleh Menteri Perdagangan AS Susan Schwab. Di bagian akhir disajikan rekomendasi bagi Indonesia pasca Juli 2008.

Cacat Proses

Dalam sidang Trade Negotiations Committee, 30 Juli 2008, setelah perundingan mengalami kebuntuan Menteri Sanou (Burkina Faso) menyatakan kekecewaan, “Undangan dari Lamy mengatakan saya diminta datang (ke mini ministerial) untuk negosiasi soal kapas. Kami sudah bersabar tetapi sekarang kami merasa dikhianati karena kapas tidak pernah dibahas”[i].  Kapas adalah isu penting bagi beberapa negara Afrika (tergabung dalam C4). Mereka menuntut agar AS mengurangi subsidinya bagi petani kapas AS, secara drastis, karena merugikan petani kapas kecil di Afrika yang harus bersaing dengan impor kapas murah dari AS (yang disubsidi). Isu kapas dimasukkan dalam agenda tapi sama sekali tidak dibicarakan.

Dunia diberi tahu seolah-olah bahwa perundingan WTO buntu karena tidak dapat menyepakati SSM yang diajukan G 33 (kelompok negara yang mengajukan SSM dan SP—Special products untuk melindungi petani kecil, mendorong pembangunan pedesaan dan ketahanan pangan, dipimpin Indonesia). Dan seolah-olah India dan China yang tidak mau kompromi. Tapi analisis lain mengatakan bahwa ini semua di”sutradarai” oleh AS untuk menghindari masalah subsidi kapas.

Dari awal perundingan WTO Juli 2008  bersifat ’seolah-olah’ karena mengabaikan beberapa hal penting. Pertama, persoalan AS diabaikan. Pemerintah Bush tidak punya mandat dari Kongres untuk membuat kesepakatan di bidang perdagangan. Jadi AS, sebagai pemain utama yang paling sulit kompromi sebenarnya datang ke meja perundingan memang tidak untuk kompromi. Mereka datang ’seolah-olah’ hendak berunding dengan baik, tapi sebenarnya tidak punya mandat.

Lalu mengapa negara lain mau ikut berunding? Semata-mata karena mereka tidak mau dianggap sebagai ’tidak mau berunding’. Beberapa negara berkembang mungkin berharap bahwa paling tidak modalitas perundingan bisa lebih maju dan konkrit kalaupun belum ada kesepakatan penuh.

Cacat proses kedua adalah cacat yang bersifat kronis – perundingan yang tidak partisipatif. Metode perundingan “green room (perundingan dengan hanya melibatkan sedikit negara)” walaupun sepanjang sejarah perundingan WTO dikecam, tetap dilaksanakan. Pada July 2008, terjadi metode yang lebih parah. Pascal Lamy, direktur jenderal WTO mengundang hanya 30-40 menteri yang dipilihnya, dalam proses yang dijuluki mini ministerial (Konferensi menteri mini). Proses ini cacat karena asumsinya adalah bahwa hanya beberapa menteri yang berunding sudah bisa diambil keputusan untuk seluruh anggota WTO. Pada Juli 2008 yang lalu, mini ministerial direduksi menjadi G7 (AS, Uni Eropa, India, Brazil, China, Australia dan  Jepang) ditambah Direktur Jenderal WTO. Sekian menteri lain, termasuk ibu Mari Pangestu, Menteri Perdagangan indonesia yang adalah ketua G33 dibiarkan berkeliaran menunggu hingga G7 selesai bersidang. Ini adalah pelecehan para menteri dari negara-negara berdaulat. Kalaupun perundingan tidak buntu, hasil dari perundingan ini tidak sah, seharusnya.

Ketiga, seluruh proses perundingan Putaran Doha atau sering disebut Doha Development Agenda dari awal mengalami krisis legitimasi. Pada KTM IV di Doha, Qatar 2001, negara berkembang sebenarnya tidak sepakat dengan isi Agenda Doha. Mereka terpaksa menyepakati karena tekanan negara maju, karena negara maju menggunakan isu terorisme September 2001 sebagai alat untuk menekan. ”Jika anda tidak sepakat, berarti anda mendukung terorisme”, kira-kira pesan semu yang disampaikan. Karena krisis legitimasi, konferensi tingkat menteri (KTM) V WTO di Cancun, 2003  gagal.

Setelah itu paket Juli 2004, KTM VI di Hong Kong semuanya menghasilkan agenda yang lemah dan tidak bisa disebut sebagai kesepakatan. Isu utamanya jelas: negara maju menolak melaksanakan kewajiban mereka yaitu memangkas subsidi pertanian  dan memberikan akses pasar bagi produk pertanian. Mereka minta imbalan terlalu besar yang sebenarnya sudah diberikan oleh negara berkembang sejak Putaran Uruguay. Mereka juga tidak mau menyepakati agenda pembangunan yang diajukan oleh negara berkembang, di antaranya adalah pemberlakukan SSM dan SP atas produk pertanian di negara berkembang, yang kemudian dijadikan kambing hitam yang menyebabkan kegagalan perundingan Juli 2008 lalu.

SSM bukan penyebab kebuntuan 

We felt we were accused of a crime we did not commit. Why should anyone say we are going to impede trade when we haven’t done it? Mari Pangestu, Menteri Perdagangan RI.

Dari awal, AS dan UE memang sudah menekan negara berkembang terutama Brazil, China dan India untuk membuka pasar atau akan ”disalahkan” sebagai penyebab kegalalan dari perundingan. Mereka selalu mengatakan mau berkompromi dengan menurunkan subsidi pertanian tapi bahwa sebagai gantinya negara berkembang juga harus berkompromi dengan konsep Special Safeguar Mechanism (SSM) atau mekanisme pengaman khusus dan membuka pasar bagi produk non-pertanian (NAMA – Non-agriculture market access). Tapi kecurangan dalam meletakkan angka-angka membuat situasi dimana ”nilai tukar” tidak imbang bagi negara berkembang (Lihat bagian berikutnya).

SSM adalah mekanisme dimana negara berkembang diberi kebebasan untuk membatasi impor secara sementara jika harga di pasar turun karena arus impor meningkat[ii]. Usulan ini diajukan G33, dipimpin Indonesia sebagai ”agenda pembangunan” untuk memenuhi tiga tujuan: pembangunan pedesaan, sumber kehidupan  petani  dan keamanan pangan. SSM dirancang guna memungkinkan pemberlakukan tarif di atas tarif terikat Putaran Uruguay.

Namun, draf kesepakatan yang diajukan Lamy pada 25 Juli 2008 mencantumkan ’trigger’ yang amat tinggi untuk SSM dan berbagai syarat sehingga membuat SSM tidak dapat dioperasionalkan secara efektif dan kehilangan tujuan awalnya. Lamy mencatumkan 140% ledakan impor (berdasarkan volume impor dasar) sebagai angka pemicu untuk memberlakukan SSM. Agar SSM bisa efektif, volume pemicu adalah 105% (5% di atas nilai impor normal). Kalau ditunggu hingga 40%, produksi domestik sudah kolaps terlebih dahulu.

Syarat kedua dalam teks Lamy adalah ”harga harus turun sebelum SSM bisa diberlakukan”. Ini menyalahi kesepakatan di KTM VI, Hongkong yang menyatakan bahwa SSM bisa dipicu oleh volume dan harga. Syarat kedua ini berarti kalaupun ada ledakan impor tapi harga tidak turun, maka SSM tidak bisa diberlakukan. Selain itu, ada syarat bahwa tariff line maksimum adalah 2.5% untuk tahun tersebut. Pembatasan angka ini tidak seharusnya diberlakukan. SSM harus diperbolehkan untuk mengatasi masalah yaitu mempertahankan nilai kompetitif produk lokal. Syarat ini pada awalnya tidak ada.

Menteri Perdagangan RI Mari Pangestu berkali-kali menekankan bahwa Putaran Doha adalah tentang pembangunan. Dan, salah satu isu pembangunan adalah kesejahteraan petani. SSM bukan isu perdagangan tapi isu pembangunan. Tanpa SSM, maka liberalisasi perdagangan sulit membawa kesejahteraan pada petani di pedesaan.

Pada perundingan Juli, Mari Pangestu mengatakan SSM bukan untuk menghambat perdagangan. Tetapi justru SSM ini digunakan sebagai ’kambing hitam’ oleh AS padahal ada banyak isu lain yang belum diselesaikan yaitu masalah subsidi kapas AS dan erosi preferensi. Tidak ada waktu untuk membahas semua itu karena skenario yang disusun memang hendak menyalahkan SSM, yang mudah dijadikan target dan bisa menampakkan seolah-olah negara berkembang yang ”tidak mau kompromi”.

Mari mengatakan ”Kami merasa dituduh melakukan tindakan kriminal yang tidak kami lakukan. Mengapa orang (AS, maksudnya) mengatakan kami akan menghambat perdagangan padahal tidak? Asumsikan kami tidak bersalah (karena ingin melindungi petani dari ledakan impor), dan jika kami memang bersalah (menghambat perdagangan), maka gunakan mekanisme untuk mengatasi masalah ini”.

Artinya, bila negara maju menolak SSM, maka mereka harus mengajukan mekanisme dalam putaran yang disebut ”Doha Development Agenda” ini untuk mengatasi masalah kerugian yang diderita petani di negara berkembang akibat ledakan impor hasil pertanian yang disubsidi miliaran dolar di negara maju.

Perundingan Juli 2008 buntu semata-mata karena negara maju tetap hendak memberlakukan proteksi pertanian. Seperti kata Menteri Burkina Faso, ini adalah tindakan hipokrasi.

Nilai tukar tidak imbang

Mekanisme WTO adalah resiprositas, timbal balik. Pada perundingan Juli 2008, resiprositas berupa penurunan subsidi dan pembukaan akses pasar bagi produk pertanian di negara maju, yang diminta negar berkembang. Negara maju meminta pengurangan tarif indusri (NAMA) dan pembukaan pasar jasa.  Tapi nilai tukar ini tidak imbang, dalam usulan yang diajukan, bahkan mengandung ”kecurangan”. Mari kita lihat situasinya.

Pengurangan subsidi (Curang no.1)

o         Chair’s text  10 July menyarankan pengurangan OTDS (overall trade distorting support)  aga menjadi US$ 13-16.4 miliar untuk AS. Teks Lamy 25 July menyarankan angka US$14,5 miliar. Pada 2007 OTDS yang sebenarnya diberikan adalah US$7 miliar ($11 miliar pada 2006). Jadi sebenarnya AS bisa menaikkan subsidi hingga  $7 miliar, bukan menurunkannnya.

o         Untuk UE, chair’s text menawarkan pengurangan OTDS Euro 16,5-27,6 miliar. Teks Lamy menyarankan Euro 22 miliar. OTDS yang diterapkan di UE pada 2004 adalah Euro57,8 miliar. Diperkirakan pada 2008 akan menjadi Euro 27 miliar dan proyeksi Euro 12 miliar pada 2014. Sama dengan AS, sebenarnya subsidi akan naik sekitar Euro 5-10 miliar, bukan diturunkan.

o         Walaupun OTDS diturunkan (dengan segala kecurangannya), subsidi untuk Kotak Hijau akan dinaikkan. Kotak hijau dikatakan sebagai subsidi yang tidak mendistorsi perdagangan sehingga tidak dibatasi menurut kesepakatan WTO. Ini kecurangan, karena sebenarnya AS dan EU tidak hendak menurunkan subsidi pertanian, melainkan hanya mengalihkan ke kotak hijau!!.

Sensitive Products dan Special Products (Curang no.2)

o         Negara berkembang meminta batas tariff 100% atas produk pertanian di negara maju. Hal ini ditentang oleh negara maju. Sebagai kompromi, negara maju boleh mengajukan daftar ”sensitive products” yang tariffnya boleh di atas 100%. Jumlah sensitive products bisa 4% dan bisa ditambah 2% untuk beberapa negara tertentu.

o         Negara berkembang meminta special products  yang tidak harus mengalami penurunan tarif, karena negara maju tetap memberlakukan subsidi. SP negara berkembang yang diminta adalah 20% dan dipilih sendiri oleh negara berkembang. Negara berkembang menyarankan sistem dua tingkat 1 dengan penurunan tariff nol, kedua dengan penurunan tariff 12%. Draft Lamy mengatakan hanya ada satu tingkat yaitu penurunan tariff 12%.

o         Jadi sensitive products negara maju dilindungi; tapi Special products negara berkembang (yang mengalami kerugian akibat subsidi negara maju) tidak dilindungi dengan baik. Ini adalah special and differential treatment yang terbalik.

Koefisien NAMA tidak imbang (Curang no.3)

o         Chair’s text 10 July 2008 maupun teks Lamy 25 July tidak berbeda, keduanya tidak memberikan keseimbangan untuk negara berkembang.

o         Negara maju mendapatkan koefisien penurunan tarif industri (akses pasar non pertanian – NAMA)  8%. Itu artinya penurunantarif rata-rata 28% di tiga negara maju utama (UE, AS, dan Jepang).

o         Negara berkembang mendapat koefisien 22 untuk penurunan tarif. Artinya rata-rata tariff di negara berkembang seperti India, Brazil, Indonesia dan Venezuela adalah 60%, lebih dari dua kali lipat di negara maju.

o         Sekali lagi ini special and differential treatment terbalik.

Ketiga kecurangan di atas masih ditambahkan masalah subsidi kapas di AS yang merugikan petani kecil di Afrika, ketidakseimbangan dalam liberalisasi jasa, dan proses yang tidak transparan. Ini semua menyebabkan kegagalan perundingan, bukan SSM.

Langkah ke depan

o         Indonesia sudah berbuat yang terbaik dalam bidang SSM melalui G33, dan perlu mempertahankan kesatuan negara berkembang dalam hal ini. Yang lebih penting adalah pemerintah harus menjaga agar kebijakan dan praktik di dalam negeri mencerminkan keseriusan pemerintah untuk menjalankan SSM dan SP. Kelemahan di dalam negeri bisa jadi bumerang di dalam perundingan internasional.

o         Langkah awal untuk pelaksanaan SSM adalah mengembalikan peran pemerintah dalam menstabilkan 9 harga pokok di pasar. Peran BULOG sebagai penstabil harga dan pasokan harus direhabilitasi, direvitalisasi dan diawasi, sesuai dengan kebijakan SSM dan SP.

o         Indonesia jangan menerima koefisien NAMA yang terlalu rendah, kalaupun saat ini tarif impor industri sudah tidak tinggi. Dalam kondisi dimana industri dalam negeri berkembang dan perlu dilindungi sementara, tarif bisa menjadi salah satu katup pengaman.

o         Terakhir, ini usulan lama yang belum dijalankan secara penuh. Pemerintah perlu membentuk badan yang mengkaji dan memberikan rekomendasi tentang dampak perjanjian WTO bagi ekonomi dan pembangunan nasional serta kesejahteraan masyarakat. Hasil kajian inilah yang harus jadi landasan pengambilan posisi di dalam perundingan internasional.

Hira Jhamtani adalah pemerhati kehidupan, aktifis lingkungan hidup dan pengamat kritis tentang globalisasi, tinggal di Denpasar. Tulisan ini pernah dipresentasikan di seminar yang diadakan oleh Forum WTO, Departemen Luar Negeri, Departemen Perdagangan dan Third World Network  mengenai “Perkembangan terakhir Perundingan Agenda Pembangunan Doha (DDA)”pada 12 Agustus 2008.