Sesuai dengan praktik di PBB, “mencatat” berarti bahwa COP tersebut adalah netral, dan tidak menyepakati ataupun menolak Copenhagen Accord.² Jadi Copenhagen Accord bukan sebuah hasil resmi dari  COP15 tapi merupakan dokumen eksternal, yang eksistensinya hanya “dicatat” oleh COP.

Pada akhir Desember 2009, Presiden COP (Kepresidenan Denmark) mengedarkan sebuah nota verbal ³ kepada perwakilan negara anggota PBB di  New York, yang menggundang para pihak  UNFCCC “untuk memberitahukan kepada Sekretariat UNFCCC, secara tertulis, dalam waktu sesingkat mungkin, kemauan mereka untuk berasosiasi dengan Copenhagen Accord”. Nota  verbal tersebut juga mengindikasikan bahwa “untuk merampungkan laporan  COP15, Sekretariat UNFCCC akan mendaftar Para Pihak pada UNFCCC yang telah menyatakan kemauan mereka untuk berasosiasi dengan  Accord ini.” Otoritas legal Denmark sebagai Presiden COP15 untuk mengundang Para Pihak UNFCCC agar “berasosiasi”  dengan Copenhagen Accord dipertanyakan karena dalam Prosedur Peraturan COP  tidak ada ketentuan yang mengijinkan Kepresidenan COP untuk melakukan tindakan proaktif berkaitan dengan dokumen atau instrumen apapun yang berada di luar proses COP.

Copenhagen Accord dinyatakan oleh negara maju sebagi sebuah kesepakatan yang mengikat secara politis di antara negara-negara yang menjadi bagian darinya. Tujuannya adalah menggariskan bagaimana negara-negara tersebut bertindak dalam hal menangani perubahan iklim. Namun dari proses negosiasi Copenhagen Accord yang berada pada tingkat kepala negara/pemerintahan, status akhirnya di COP15 dan kerjanya, terutama proses “asosiasi” yang dipicu oleh undangan Kepresidenan Denmark, semuanya menciptakan suatu situasi dimana Copenhagen Accord menjadi sebuah instrumen yang menciptakan kewajiban hukum internasional tertentu bagi negara-negara yang mengasosiasikan diri dengannya.

Pada intinya, asosiasi dengan  Copenhagen Accord secara tertulis, seperti yang diminta Kepresidenan Denmark, secara esensial akan menjadi sebuah deklarasi unilateral dari Pihak yang berasosiasi bahwa mereka ingin terikan – baik secara politis maupun hukum internasional – pada ketentuan di dalam  Copenhagen Accord.

Sebagai instrumen  internasional dimana Para Pihak UNFCCC akan mendeklarasikan asosasi secara unilateral (sepihak),  Copenhagen Accord akan menciptakan kewajiban hukum  internasional bagi Para Pihak yang berasosiasi tersebut. Paling tidak Copenhagen Accord dapat (dan kemungkingan besar akan dilihat), terutama oleh Para Pihak yang berasosiasi, sebagai komitmen politis  internasional yang akan menjadi dasar bagi posisi negosiasi politik mereka untuk pembuatan kebijakan  internasional lebih lanjut terkait perubahan iklim di forum lain, termasuk UNFCCC.

Tidak ada tenggat waktu dalam  nota verbal Denmark, dalam hal kapan Para Pihak harus memberikan indikasi keinginan mereka, secara tertulis, untuk berasosiasi dengan  Copenhagen Accord. Juga tidak ada tanggal mengenai kapan Sekretariat UNFCCC akan menyelesaikan laporan COP15. Nampaknya ini mengindikasikan bahwa masa untuk berasosiasi dengan Copenhagen Accord  bersifat terbuka. Hal ini mengimplikasikan bahwa melalui ‘asosiasi’ terbuka ini, Kepresidenan Denmark dan negara maju lain yang telah mengupayakan Copenhagen Accord bisa mencoba menambahkan jumlah Para Pihak pada Copenhagen Accord. Dengan demikian mereka bisa menyajikan nantinya dalam konteks negosiasi untuk hasil COP16 sebagai instrumen resmi yang mengikat – paling tidak pada tingkat politis – negara-negara yang telah mengasosiasikan diri dengan Copenhagen Accord. Kemudian mereka akan mempromosikannya sebagai dasar bagi hasil COP16.

Apakah sebagai kesepakatan yang mengikat secara politis, atau sebagai sebuah instrumen dimana berbagai Anggota UNFCCC dapat menyatakan asosiasi secara unilateral, Copenhagen Accord bisa jadi akan mengubah rejim kebijakan dasar  di tingkat internasional yang mengatur tindakan di bidang perubahan iklim. Karena persetujuan tersebut bisa menjadi cetak biru bagi sebuah rejim baru internasional tentang hak dan kewajiban bagi negara maju dan negara berkembang sebagai ganti UNFCCC beserta Protokol  Kyoto. Rejim hak dan kewajiban tersebut, jika didasarkan pada Copenhagen Accord, akan berpotensi menghambat prospek pembangunan di negara sedang berkembang.

Implikasi  Copenhagen Accord dari segi substansi

Dari segi substansi,  Copenhagen Accord mempunyai dampak berikut ini.

Pertama, kesepakatan ini meletakkan landasan untuk melemahkan Protokol Kyoto sebagai instrumen  kesepakatan  multilateral  untuk komitmen pengurangan emisi negara maju yang bersifat mengikat. Di bawah Protokol Kyoto, negara maju secara kolektif harus mencapai target pengurangan emisi secara agregat (pendekatan “top-down”)  dan target ini harus didasarkan pada apa yang disyaratkan secara ilmiah. Ada pengaturan di antara negara maju mengenai bagian masing-masing untuk mencapai angka agregat tersebut. Lalu ada sistem kepatuhan di dalam suatu kerangka yang mengikat secara hukum.

Copenhagen Accord akan menyingkirkan kerangka ini, menggantikannya dengan rejim berbasis “bottom-up” dan janji sukarela.  Dibawah rejim ini, negara maju bisa melakukan apa yang mereka inginkan dalam hal target  pengurangan emisi. Yang paling penting, Persetujuan ini hanya meminta Negara Annex I (negara maju dalam UNFCCC) menyampaikan target nasional pengurangan emisi yang mereka ingin capai, guna mengisi tabel dalam Lampiran I dari persetujuan ini.

Dampak merugikan dari sistem baru ini mencakup:

1.      Tidak ada komitmen pengurangan emisi jangka pendek secara agregat (misalnya pada tahun 2020) untuk negara maju yang sesuai dengan bukti ilmiah serta kebutuhan pembangunan negara berkembang (yaitu paling tidak  40% di bawah tingkat 1990) sebagai basis dan titik referensi  untuk menetapkan target mitigasi yang harus dicapai masing-masing negara Annex I;

2.      Setiap negara bebas menyampaikan  target pengurangan emisi, tanpa harus disepakati oleh semua Anggota Konvensi, dan tanpa memperhatikan kecukupan target itu. Jadi, ini menciptakan situasi dimana negara Annex I didorong untuk menetapkan ambisi mitigasi nasional dan agregat yang rendah;

3.      Kewajiban komparibilitas (kesetaraan) pada  paragraf 1(b)(i)  dari Rencana Tindak Bali (Bali Action Plan) hilang ketika secara esensial kewajiban negara maju juga tidak disebutkan yaitu untuk menjamin bahwa target mitigasi nasional mereka setara satu sama lain dalam hal angka, sifat legal, dan jangka waktunya;

4.      Persetujuan ini telah menetapkan landasan untuk pembentukan mekanisme berbasis pasar yang mirip tapi di luar mekanisme fleksibilitas Protokol Kyoto;

5.      Komitment mitigasi negara Annex I terjadi di luar kerangka instrumen kesepakatan yang mengikat secara hukum yang konsisten dengan ketentuan dalam UNFCCC.

Kedua, persetujuan ini menciptakan potensi untuk mengubah keseimbangan kewajiban di bawah  UNFCCC dengan meletakkan landasan bagi serangkaian kewajiban baru untuk  mitigasi dan pengukuran, pelaporan dan verifikasi (MRV – measurable, reportable, verifiable) bagi negara berkembang. Hal ini melemahkan bahkan menghapuskan prinsip tanggung jawab bersama tapi berbeda (common but

differentiated responsibilities – CDBR) serta azas kemampuan masing-masing di dalam UNFCCC. Sebagai contoh, pelaporan yang lebih sering oleh negara berkembang yang terlepas dari kewajiban negara maju di bawah UNFCCC untuk menyediakan dukungan keuangan bagi pelaporan tersebut; prosedur kaji ulang yang bersifat terpusat pada negara (bukan lagi agregat) dan lebih mendalam untuk komunikasi nasional negara berkembang yang bisa jadi mirip atau bahkan lebih ketat daripada perlakuan terhadap  komunikasi nasional negara maju.

Ketiga, Copenhagen Accord menterjemahkan kembali komitmen negara maju untuk menyediakan atau memobilisasi dana iklim guna mendukung negara berkembang melakukan tindakan mitigasi dan adaptasi terkait perubahan iklim dalam cara yang dipenuhi syarat, amat tidak jelas dan tidak pasti dalam hal jumlah, sumber, modalitas, pengaturan institusi dan saluran dari penyampaian serta akses dana.

Keempat, Copenhagen Accord menciptakan kerangka paralel dari perubahan iklim yang berkaitan dengan ‘komitmen’ dan tindakan, jadi meletakkan dasar untuk menggeser dari UNFCCC sebagai instrument perjanjian multilateral yang utama untuk kerjasama aksi jangka panjang dalam perubahan iklim atau untuk perubahan di UNFCCC yang dapat mengubah keseimbangan dari kewajiban di UNFCCC. Faktanya, banyak aspek dari Accord tersebut tidak konsisten dengan provisi dan prinsi dari UNFCCC.

Kelima, persetujuan ini mengakui bukti ilmiah terkait peningkatan suhu global  2 derajat Celsius tapi tidak menjabarkan bagaimana hal itu akan dicapai. Ada pernyataan tentang keadilan, tapi tidak mendefinisikan  dengan jelas bagaimana pertimbangan keadilan akan ditangani, apa artinya, dan modalitas untuk mencapai keadilan.

Jadi, terlepas dari bahwa Persetujuan ini bukanlah secara formal merupakan hasil resmi COP15, isinya bisa jadi akan membentuk dan memengaruhi diskursus serta  negosiasi di bawah dua kelompok kerja di UNFCCC yaitu AWG-LCA (Ad hoc Working Group on Long term cooperative action - yang merundingkan unsur-unsur pasca 2012) dan AWG-KP (Ad hoc working group on commitments under the Kyoto Protocol, yang merundingkan komitmen periode kedua untuk penurunan emisi negara Annex I), menjelang  COP16 di Mexico,  Desember 2010. Para Pihak UNFCCC yang mengasosiasikan diri dengan Copenhagen Accord kemungkinan akan menggunakannya sebagai landasan atau cetak biru untuk usulan tentang bagaimana menyusun instrumen kesepakatan baru di bawah UNFCCC sebagai hasil dari  COP16.

 

Diterjemahkan dari South Centre Informal Note 52, Comments on the Copenhagen Accord. 18 Januari 2010. Makalah lengkap dalam bahasa Inggris bisa diunduh di www.southcentre.org

 

Catatan

 

1.      South Centre (SC) merupakan lembaga antar pemerintahan negara berkembang yang didirikan berdasarkan perjanjian (Treaty) yang berlaku sejak tanggal 31 Juli 1995, dan berkedudukan di Jenewa, Swiss. Secara luas, South Centre bekerja untuk mengembangkan perspektif negara-negara Selatan untuk berbagai macam isu kebijakan. Organisasi ini memiliki fungsi sebagai lembaga kajian mengenai isu-isu internasional yang menjadi kepentingan negara-negara berkembang. Lebih lanjut, www.southcentre.org

2.      Dalam annex (lampiran) pada Keputusan 55/488, yang diadopsi pada 7 September 2001, Sidang  Umum PBB menekankan kembali “bahwa istilah ‘take note of’  atau ‘notes’ (keduanya berarti mencatat) adalah istilah netral yang tidak menyatakan persetujuan ataupun ketidaksetujuan”. Sejak itu, keputusan dan interpretasi ini sudah ditekankan kembali oleh Sidang  Umum pada banyak kesempatan.

3.      Nota verbal adalah suatu catatan diplomatik yang tidak ditandatangani, ditulis dalam tata bahasa orang ketiga, bersifat seperti memorandum, tapi lebih formal dari sekedar catatan.