[South Centre¹ - Jenewa].  Pada 19 Desember  2009, konferensi  ke-15 Konvensi PBB tentang Perubahan Iklim (UNFCCC) atau COP15 mengadopsi sebuah keputusan yang “mencatat Copenhagen Accord  18 Desember 2009. Tulisan ini adalah bagian kedua “Memahami Copenhagen Accord dan Kontroversinya” yang disiapkan oleh South Centre. Bagian kedua ini menjelaskan mengenai status legal dari Copenhagen Accord.

 

Status Legal dari Copenhagen Accord

 

A.     “Takes Note Of”

Presiden COP15 (Denmark), pada pagi dinihari  19 Desember 2009, mengajukan teks  Copenhagen Accord dan meminta COP untuk mempertimbangkan isinya agar dapat diadopsi sebagai keputusan COP. Namun, banyak Pihak yang tidak menjadi bagian dari kelompok yang merundingkan Copenhagen Accord  (persetujuan ini dirundingkan terpisah oleh 28 negara dalam ruang tertutup) mengajukan keberatan atas aspek prosedur dan substantif dari Copenhagen Accord. Hal ini pada akhirnya menghasilkan keputusan COP yang hanya bersifat mencatat atau “takes note”.

Sesuai dengan praktik di PBB, hal ini berarti bahwa COP bersifat netral, dan tidak menyepakati serta tidak menolak Copenhagen Accord. Ini juga berarti bahwa  Copenhagen Accord itu sendiri bukanlah hasil resmi dari  COP15 dan dihasilkan di luar prosedur  COP, karena  COP hanya mencatat eksistensi dan tidak mengambil keputusan untuk memadukannya ke dalam tubuh keputusan COP dan dokumen lain yang muncul dari COP15 sebagai sebuah dokumen yang secara resmi disetujui oleh COP.

Walaupun persetujuan ini tercantum atau dilampirkan pada salah satu keputusan  COP15, secara legal ia merupakan dokumen eksternal yang dicatat eksistensinya oleh COP tapi COP tidak mempunyai pendapat atasnya. Jadi, Copenhagen Accord, per se, bukanlah sebuah hasil resmi dari COP15 tetapi hanya merupakan dokumen eksternal yang eksistensinya hanya “dicatat” oleh  COP. Pada sidang pleno terakhir dari COP15, sifat eksternal dari Persetujuan ini di hadapan proses UNFCCC diperjelas oleh berbagai negara yang bersikeras bahwa Persetujuan ini tidak boleh mencantumkan logo UNFCCC agar tidak memberinya legitimasi sebagai dokumen UNFCCC.

B. Arti  “Asosiasi” Copenhagen Accord

1. Otoritas dari Kepresidenan Denmark untuk Mengundang “Asosiasi”

Pada  30 Desember 2009, Denmark “dalam kapasitasnya sebagai Presiden COP15” mengedarkan sebuah  nota verbal kepada perwakilan tetap Negara-negara Anggota PBB di  New York, yang mengundang para Pihak UNFCCC “untuk memberi tahu  Sekretariat UNFCCC secara tertulis secepat mungkin, kemauan mereka untuk berasosiasi dengan Copenhagen Accord.” Nota verbal juga mengindikasikan bahwa  “ dalam rangka menyelesaikan laporan COP15, Sekretariat UNFCCC akan mendaftar Para Pihak pada Konvensi yang telah menyatakan kemauan mereka untuk berasosiasi dengan Persetujuan ini”.

Otoritas legal  Denmark sebagai  Presiden COP15, atas niat sendiri untuk mengundang Para Pihak  UNFCCC agar “mengasosiasikan” diri dengan Copenhagen Accord dipertanyakan. Menurut Aturan Prosedur COP 1996, kekuasaan dan fungsi Presiden COP adalah sebagai berikut:

·        Mengundang para pengamat menghadiri COP (Aturan 6.2 dan 7.2);

·        Sepakat dengan Sekretariat tentang agenda sementara untuk tiap sesi (Aturan  9);

·        Sepakat dengan Sekretariat mengenai dimasukkannya isu yang diusulkan oleh Para Pihak ke dalam agenda  (Aturan 12);

·        Berfungsi sebagai Presiden hingga pemilihan penggantinya (Aturan 22);

·        Mempunyai kendali atas jalannya persidangan COP, tunduk pada otoritas COP (Aturan  23 berkaitan dengan Aturan  31, 32, 34, 42.3, 50);

·        Menunjuk Presiden ad interim jika tidak di tempat untuk sementara  (Aturan 24);

·        Memimpin pertemuan pertama dari sidang biasa hingga penggantinya untuk sidang itu dipilih (Aturan 26);

Tidak ada satupun ketentuan dalam Peraturan Prosedur  COP yang memperbolehkan Kepresidenan  COP mengundang Para Pihak untuk melakukan tindakan proaktif berkaitan dengan dokumen atau instrumen yang bersifat di luar proses COP.²

2. Dampak Hukum Internasional dari “Asosiasi”

Copenhagen Accord dielu-elukan negara maju sebagai sebuah kesepakatan yang mengikat secara politis bagi negara-negara yang menjadi bagian, dan dimaksudkan untuk membentuk tindakan negara tersebut dalam menangani perubahan iklim. Namun dari proses negosiasi Copenhagen Accord yang berada pada tingkat kepala negara/pemerintahan, status akhirnya di COP15 dan kerjanya, terutama proses “asosiasi” yang dipicu oleh undangan Kepresidenan Denmark, semuanya menciptakan suatu situasi dimana Copenhagen Accord menjadi sebuah instrumen yang menciptakan kewajiban hukum internasional tertentu bagi negara-negara yang mengasosiasikan diri dengannya.

Pada intinya, asosiasi dengan  Copenhagen Accord secara tertulis, seperti yang diminta Kepresidenan Denmark, secara esensial akan menjadi sebuah deklarasi³ unilateral dari Pihak yang berasosiasi bahwa mereka ingin berikan – baik secara politis maupun hukum internasional – pada ketentuan di dalam Copenhagen Accord.

Sebagai instrumen internasional dimana Para Pihak UNFCCC akan mendeklarasikan asosasi secara unilateral (sepihak), Copenhagen Accord akan menciptakan kewajiban hukum  internasional bagi Para Pihak yang berasosiasi tersebut. Paling tidak Copenhagen Accord dapat (dan kemungkingan besar akan) dilihat), terutama oleh Para Pihak yang berasosiasi, sebagai komitmen politis  internasional yang akan menjadi dasar bagi posisi negosiasi politik mereka untuk pembuatan kebijakan  internasional lebih lanjut terkait perubahan iklim di forum lain, termasuk UNFCCC.

Tidak ada tenggat waktu dalam  nota verbal Denmark, dalam hal kapan Para Pihak harus memberikan indikasi keinginan mereka, secara tertulis, untuk berasosiasi dengan  Copenhagen Accord. Juga tidak ada tanggal mengenai kapan Sekretariat UNFCCC akan menyelesaikan laporan. Nampaknya ini mengindikasikan bahwa masa untuk berasosiasi dengan Copenhagen Accord bersifat terbuka sepanjang masa kepresidenan COP 15 Denmark COP15  -- yaitu termasuk pada sidang luar biasa yang mungkin akan dilaksanakan, pertemuan negosiasi, hingga pembukaan COP 15 pada akhir November 2010 di Mexicio. Hal ini akan memungkinkan sebuah proses ‘asosiasi” nyaris sepanjang tahun dimana Kepresidenan  Denmark dan negara maju lain yang  telah mengupayakan  Copenhagen Accord bisa mencoba menambahkan jumlah Para Pihak pada  Copenhagen Accord. Dengan demikian mereka bisa menyajikan nantinya dalam konteks negosiasi untuk hasil  COP16 sebagai instrumen resmi yang mengikat – paling tidak pada tingkat politis – negara-negara yang telah mengasosiasikan diri dengan   Copenhagen Accord. Kemudian mereka akan mempromosikannya sebagai dasar bagi hasil COP16.

Kesimpulan

Negara berkembang harus hati-hati bila mempertimbangkan bagaimana merespon

Copenhagen Accord. Kehati-hatian ini diperlukan karena faktor berikut ini:

(i)    cara kontroversial saat Persetujuan ini disajikan pada sidang pleno COP;

(ii)   bahwa persetujuan itu tidak diadopsi oleh COP tapi hanya “dicatat” ;

(iii) bahwa isinya tidak seimbang dan dalam banyak hal mempunyai implikasi negatif bagi negara berkembang, termasuk dalam banyak hal tidak konsisten dengan prinsip UNFCC, terutama tanggung jawab bersama tapi berbeda dan kemampuan masing-masing negara, serta secara efektif menolak tanggung jawab historis negara maju terhadap pemanasan global anthropogenik;

(iv) bahwa penolakan terhadap tanggung jawab historis juga bisa berarti penolakan atas kewajiban negara maju untuk menyediakan sumberdaya keuangan, alih teknologi dan memenuhi biaya adaptasi bagi negara berkembang, sehingga mengubah keseimbangan tanggung jawab berbeda di bawah Pasal 4.7;

(v)   bahwa “berasosiasi” dengan Persetujuan mungkin akan membawa implikasi politis dan legal yang serius bagi negara berkembang. Implikasi tersebut mencakup:

·        Mengambil komitmen politis internasional untuk melakukan tindakan mitigasi dan harus menerima pemeriksaan MRV yang lebih ketat tanpa mendapatkan manfaat setimpal dari hal itu, misalnya implementasi penuh dan efektif dari kewajiban negara maju dalam UNFCCC untuk menyediakan dana dan teknologi;

·        Akan memberikan hambatan serius dalam ruang negosiasi dan kebijakan dalam negosiasi berikutnya di AWG-LCA dan AWG-KP, termasuk melemahkan posisi G77 and China (kelompok negara berkembang) yang sudah disepakati dalam negosiasi;

·        Asosiasi dengan Persetujuan ini akan memberikan implikasi berasosiasi dengan ketidakkonsistenan pada prinsip dan ketentuan dalam UNFCCC dan Protokol Kyoto yang terkandung di dalam Persetujuan ini; dan dengan demikian juga mengimplikasikan persetujuan bahwa prinsip dan ketentuan tersebut tidak akan dilaksanakan secara penuh dan efektif, atau mungkin bahkan diabaikan, terutama oleh negara maju.

Dalam konteks ini ada berbagai pilihan yang dapat dipertimbangkan secara logis, termasuk:

·        Penerimaan tanpa syarat atau berasosasi dengan Persetujuan;

·        Berasosiasi, asalkan sesuai dengan syarat, interpretasi, reservasi dan pemahaman khusus, mengenai luasan, parameter dan arti dari asosiasi demikian;

·        Pendekatan “tunggu dan lihat” terutama untuk mempertimbangkan apakah negara Annex I akan mengisi tabel dalam Appendix I dari Persetujuan pada 31 Januari 2010 dan apa isinya;

·        Bersikap non asosiasi terhadap Persetujuan;

·        Sama sekali menolak Persetujuan.

Mengingat analisis di atas, tidaklah bijaksana bagi negara berkembang untuk mengambil pilihan pertama yaitu berasosiasi tanpa syarat dengan Persetujuan ini. Paling tidak, negara berkembang tidak harus terburu-buru menulis surat untuk berasosiasi dengan persetujuan itu. Paling tidak, bisa diambil pendekatan “lihat dan tunggu”.  Sebagai contoh, apabila angka pengurangan emisi yang diberikan oleh negara Annex I (untuk mengisi Appendix I) tidak cukup, ini mungkin akan memainkan peran penting dalam menentukan penilaian tentang nilai dari Persetujuan ini.

Sepakat untuk berasosiasi dengan Persetujuan sebelum melihat seluruh isinya berarti memberikan “cek kosong” kepada para pengusul Persetujuan ini, dengan menerima sebuah dokumen sebelum sebagian dari komponen pentingnya diungkapkan.

Lebih jauh, negara berkembang juga perlu menimbang konsekuensi serius dari berasosiasi dengan sebuah dokumen yang secara praktis menghapuskan Protokol Kyoto dan unsur paling esensialnya, dan yang berlawanan dengan serta melemahkan prinsip kunci dari UNFCCC, termasuk tanggung jawab bersama tapi berbeda, dan yang akan tidak menguntungkan bagi negara berkembang dalam banyak hal.

 

Diterjemahkan dari South Centre Informal Note 52, Comments on the Copenhagen Accord. 18 Januari 2010. Makalah lengkap dalam bahasa Inggris bisa diunduh di www.southcentre.org

 

Catatan kaki:

 

1.      South Centre (SC) merupakan lembaga antar pemerintahan negara berkembang yang didirikan berdasarkan perjanjian (Treaty) yang berlaku sejak tanggal 31 Juli 1995, dan berkedudukan di Jenewa, Swiss. Secara luas, South Centre bekerja untuk mengembangkan perspektif negara-negara Selatan untuk berbagai macam isu kebijakan. Organisasi ini memiliki fungsi sebagai lembaga kajian mengenai isu-isu internasional yang menjadi kepentingan negara-negara berkembang. Lebih lanjut, www.southcentre.org

2.      Satu-satunya pengecualian yang dimungkinkan bisa jadi jika Presiden COP diberi mandat secara eksplisit oleh COP untuk melakukan tindakan demikian. Tapi, pada sidang pleno terakhir COP 15 pada siang hari 19 Desember 2009, tidak tercapai konsensus di COP bagaimana Copenhagen Accord akan diperlakukan selanjutnya oleh Para Pihak.

3.      Agar deklarasi unilateral seperti itu mempunyai efek mengikat secara hukum pada Para Pihak deklarator dan agar Para Pihak lain bisa mengandalkan sifat mengikat dari deklarasi demikian di bawah efek hukum internasional, deklarasi tersebut harus konsisten dengan “Prinsip-Prinsip Panduan yang diterapkan pada deklarasi Negara-Negara secara unilateral yang mampu menciptakan kewajiban legal”, yang diadopsi oleh Komisi Hukum Internasional (ILC) Majelis Umum PBB pada 2006. Prinsip Panduan dilaporkan ILC pada Sidang ke 61 Majelis Umum PBB (Lihat Report of the International Law Commission, 58^th Session, UN Doc. No. A/61/10 (2006)), yang mencatat Prinsip Panduan demikian dan menyarankan penyebarannya (Lihat Resolusi Majelis Umum PBB No. A/RES/61/34, 18 Desember 2006, paragraf. 3. Untuk teks Prinsip Panduan lihat http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_9_2006.pdf Panduan ini didasarkan sebagian pada keputusan Permanent Court of  International  Justice 1993 dalam kasus Norwegia vs. Denmark dan Kasus Uji Coba Nuklir 1974 yang diputuskan oleh Permanent Court of  International  Justice.